随着2025年中国城镇化率跨越65%分水岭，城市发展战略重心加速从增量扩张向存量提质转型。中央层面政策组合拳密集落地：住建部确立“留改拆”优先序并细化实施指标，同年5月印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》明确提出，2030年要建成全周期可持续更新机制，并将城市更新深度融入新型城镇化国家战略。

在此背景下，城市更新资金供给体系发生结构性变革。一方面，超长期特别国债、专项债券、中央预算内投资等政策性资金，精准投向老旧小区改造、基础设施补短板等公益性领域；另一方面，不动产投资信托基金（REITs）、城市更新基金等市场化工具同步发力，激活商业街区活化、产业园区升级等经营性项目。两种力量协同构建起“公益托底保障民生、市场增效激发活力”的新型投融资格局，推动城市更新迈入政策与市场深度融合的新阶段。

面对从“拆建开发”向“长效运营”的范式转换，如何实现资金的精准配置与高效流转，已然成为行业突破发展瓶颈的核心命题。

一

政策背景与投融资格局演变

1.政策驱动下的城市更新转型

· 核心目标：2030年建成可持续更新机制，城市更新从“增量扩张”转向“存量优化”，强调“留改拆”原则（保留保护、改造提升、拆旧建新）。

·政策工具：

行政引导：住建部明确更新指标（如旧改面积、保留建筑比例等），将城市更新纳入新型城镇化战略。

资金支持：超长期特别国债、专项债、中央预算内资金等政策资金聚焦公益性项目（如老旧小区改造、基础设施补短板）；REITs（不动产投资信托基金）、城市更新基金等市场化工具用于经营性项目（如商业综合体、产业园区更新）。

2.“公益托底 + 市场增效” 格局形成

· 公益托底：政府资金主导非盈利性或低收益项目，保障民生与城市安全（如危旧房改造、地下管网建设）。

·市场增效：通过市场化工具吸引社会资本，挖掘存量资产价值（如历史街区活化、TOD 开发），实现 “投资 - 运营 - 收益” 闭环。

二

资金投放面临的关键问题

1. 投融资格局的结构性矛盾

· 资金供需错配：公益性项目资金缺口大（依赖财政），而市场化项目因收益不确定性导致社会资本参与度不足。

·收益机制模糊：部分更新项目（如纯公益性改造）缺乏明确回报路径，难以平衡短期投入与长期收益。

·风险分配不均：政府与市场主体权责边界不清晰，社会资本担心政策变动或运营风险。

2. 从 “拆建逻辑” 到 “运营时代” 的挑战

· 传统模式依赖：过去以拆迁重建为主的“土地财政” 模式难以为继，需转向以运营收益为核心的可持续模式。

·估值体系缺失：存量资产（如旧厂房、历史建筑）的价值评估缺乏统一标准，影响REITs 等工具的应用。

·跨周期管理能力不足：城市更新项目周期长（10-20 年），需长期资金匹配与专业运营团队，但当前市场人才与经验不足。

三

资金合理投放的策略建议

1. 分类分层设计资金投放机制

2. 强化市场化工具的协同应用

· REITs 扩募与底层资产优化：

优先选择现金流稳定的项目（如改造后的租赁住房、产业园区）发行REITs，通过 “投资 - 改造 - 运营 - 退出” 循环提升资金周转效率。

探索“预 REITs” 模式，对尚不符合发行条件的项目提供前期融资，培育成熟资产。

·城市更新基金的结构化设计：

政府引导基金（劣后级）吸引社会资本（优先级），通过分层设计降低社会资本风险。

聚焦重点区域（如京津冀、长三角都市圈），以片区更新为单元打包项目，提升整体收益性。

3. 完善收益反哺与风险共担机制

· 建立跨项目收益平衡：

允许盈利性项目（如商业开发）与公益性项目（如旧改）捆绑实施，通过前者收益反哺后者资金缺口。

例如：在旧改片区配建一定比例商业物业，租金收益用于补贴改造成本。

·政策风险缓释工具：

政府出台长期运营补贴政策（如对历史建筑保护项目给予税收减免），稳定社会资本预期。

引入保险、担保机构，为项目提供信用增级，降低融资成本。

4. 数字化与专业化能力提升

· 智能决策支持：

开发城市更新资金管理平台，实时跟踪项目进度、资金使用与收益情况，动态调整投放策略。

利用大数据评估存量资产价值与更新潜力，避免资金投向低效或重复项目。

·培育专业运营生态：

鼓励房企、物业公司转型为“城市更新运营商”，提供从规划、改造到招商、运营的全链条服务。

高校与企业合作培养复合型人才，重点提升资产管理、现金流测算、政策解读等能力。

四

典型案例参考

深圳南头古城更新：采用 “政府统筹 + 企业运营 + 居民参与” 模式，政府负责基础设施与文物保护，企业通过商业运营（如文创店铺、民宿）实现收益，居民以物业入股分享红利，形成多方共赢格局。

上海张园城市更新REITs：作为全国首单历史风貌保护类REITs，通过 “修缮 - 运营 - 证券化” 路径，将百年石库门建筑转化为可交易资产，为同类项目提供估值与退出范本。

五

未来趋势展望

资金投放更趋精准化：依托 “城市信息模型（CIM）” 等技术，实现资金与项目的智能匹配，避免 “撒胡椒面” 式投入。

碳金融与更新结合：探索绿色专项债、碳中和 REITs 等工具，支持低碳改造项目（如建筑节能、可再生能源应用），对接 “双碳” 目标。

区域差异化策略：在人口流入型城市（如一线城市）侧重商业化更新，在人口流出型城市（如三四线）聚焦保基本、补短板，避免盲目投资。

高朝辉

海天咨询总咨办副总咨询师，河南省政府采购评审专家、洛阳市发展与改革委员会评审专家、华润集团评审专家、主持编制咨询项目获得国家级咨询奖项8个，擅长产业规划、项目谋划、投融资等领域